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建设社会主义新农村与推进农村公共事业

时间:2009-06-08来源: 作者:
 

建设社会主义新农村与推进农村公共事业
中农兴业信息咨询中心 张正义

  公共事业是体现社会公平的一个重要指标,也是实现社会利益公平分配的一个最重要的途径。坦率地讲,我们过去在发展农村公共事业方面“欠债”太多,农村公共事业薄弱,农村居民根本没有享受到与城乡居民同等待遇的公共服务与公共产品。而农村公共事业的薄弱,也成为农村发展的一个瓶颈。由于农村公共事业的落后,导致农村公共产品的供给普遍短缺,严重制约了农村发展。因此,以科学发展观为指导,搞好“五个统筹”,改革长期存在的制约城乡社会公平的二元公共产品供给体制,逐步构建工农业和谐、城乡一元的公共产品供给体制,发展农村公共事业,显得格外突出和重要。建设社会主义新农村,必须突破这个瓶颈,大力发展农村公共事业。要站在战略高度,以新的思维方式和新的视野,思考和认识农村公共事业问题,把大力发展农村公共事业作为解决“三农”问题的突破口。甚至可以这样说,没有农村公共事业的发展,就不可能有社会主义新农村。
  公共事业是指涉及社会成员的共同利益,满足社会成员的共同要求,提高社会成员生活质量的社会事务。其可分为三类:公共安全、公共服务、公共产品。农村公共事业是指提供由范围不同的农村居民消费、享用的,具有“非排他性”和公益性的各类事务或服务产品,涉及农村公共设施、公共福利、公共服务等各个领域。具体包括:义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安,文化、卫生、体育等社会事业,供水、供电、道路等公共基础设施,生态环境建设、环境综合整治,防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防治,行政、法律和社区服务等。
  多年来,我国农村公共事业虽有所发展,对农民提供的公共产品数量上有所增加,但与城市相比,与农村、农民实际需要相比,还有相当大的差距。目前,农村公共事业不仅总量短缺、总体质量不高,供给不足,而且供求结构不合理、层次和优化度及现代化水平低,总体功能、效率低,供求矛盾突出,而且,新兴、现代的公共事业发展慢,尤其是城市型现代生活设施,如供气、供热、供水设施等发展几乎尚未起步。专家们认为,目前我国城乡差距突出,就主要表现为公共产品上的差距,统筹城乡发展,关键在消除城乡公共产品上的差距。
     发展农村公共事业,实现由工农分治、城乡二元的公共产品供给体制向工农业和谐、城乡一元的公共产品供给体制转变,将是本世纪上半叶中国发展最重要的转轨,也是建设新农村的战略选择,其意义重大深远。
     第一,发展农村公共事业,是促进农村居民生活走向全面小康的客观需要。
     公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前,城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小,而在公共产品消费,尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在拉大,公共产品的严重短缺,已严重制约了农村居民生活综合质量的提高。在我国农村温饱问题基本解决,许多地区在实现基本小康的情况下,农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变,发展农村公共事业,增加公共产品的供给,就成为建设全面小康所面临的一项迫切任务。
     第二,发展农村公共事业,是经济转轨对社会转轨和农村公共产品供给体制改革的内在要求。
  从上个世纪50年代建立社会主义计划经济体制以来,中国长期存在的公共产品供给的二元体制也表现在城乡之间。社会转轨的滞后制约了经济体制和经济发展的转轨,而城乡公共产品供给体制的二元化又严重制约了我国社会转轨的顺利进行。随着经济体制的完全转轨,即经济体制改革的进一步深化,要求加快包括公共产品供给体制在内的社会体制的转轨,要求加快传统农村公共产品供给体制的改革与重构。而且,社会转轨的内容更为广泛,包括教育、卫生、就业、养老、文化、交通、水电等领域的全方位的社会体制转轨,其核心是改革计划经济时代形成的公共产品供给的二元体制。
     第三,发展农村公共事业,是解决“三农”问题的迫切要求。
     把发展农村公共事业,作为建设新农村的重中之重,有两个重要的理由:一是因为农村公共事业实在太可怜,二是因为它对于新农村的建设实在太重要。由于农村公共事业与城市间的巨大差异,不仅成了新农村建设的严重障碍,也影响着农民的正常生产和生活。当前,农民收入虽呈现恢复性增长,但增速缓慢,城乡居民收入差距扩大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约,特别是加入WTO后,农业面临越来越大的国际竞争压力,基础和战略地位面临新的挑战,国家粮食安全系数亟待加强,迫切需要通过公共产品供给的增加,从根本上改变农业的弱质状况,形成新质的物质技术基础。或者说,政府对农村公共产品的供给政策与落实,愈益成为“三农”问题解决的重要保障条件。
     第四,发展农村公共事业,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求。
     科学发展观要求经济社会协调发展,和谐社会建设主张公平正义。而长时期内,城乡公共事业发展不协调,社会在公共产品的分配上也存在不公平现象。随着我国政治体制改革和民主化进程的不断推进,“三农’’问题的解决越来越依托于政府和社会在维护农民经济、政治、文化权益方面的深化改革与创新,也需要政府和社会从协调发展与伸张公平正义的角度推进农村公共事业发展。从农村居民占全国人口大多数出发,从农业是整个国民经济的基础这一点来看,都需要政府和社会方方面面的支持。只有发展与农业大国以及现代农业发展要求相适应的农村公共事业,形成公共产品供给和支持体制,完善政府农村公共产品供给政策,农业才能真正成为发展中大国“安天下”的基础产业,农村经济社会的发展才能跟上城市发展的步伐。
     第五,发展农村公共事业,是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想、保持共产党员先进性教育活动的主要内容和重要体现。
     党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任,造福一方”,多为农民“办实事、办好事”,其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共服务与公共产品,让更多的农民共享经济社会发展的成果。增加农村公共产品的供给,让农村居民获得更多更好的公共服务,可以充分体现党对人民群众全方位的关切,充分体现党为人民服务的宗旨,有利于提高党和政府在广大农民中的形象。
发展农村公共事业,构建我国农村公共产品供给机制的基本思路是:
  第一,明确各级政府发展农村公共事业的责任。
  发展农村公共事业,在于畅通公共产品的供给渠道。要通过合理划分事权,以事权定财权,明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任和范围。受益范围遍及全国的公共产品,由中央政府提供,而受益范围主要是地方的公共产品,则由相应层次的地方政府提供,具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。以此为准则,中央政府在提供农村公共产品时,主要是从事跨经济协作区的大江大河大湖的治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及与国民素质相关的义务教育、医疗卫生等。地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理。同时,也要合理界定乡镇政府的职能和事权范围,使乡镇的财权和事权相符合,并在科学界定乡镇政府职能的基础上,推进乡镇机构改革,把转变职能与减人、减事和减支结合起来,降低行政运行成本。此外,要进一步理顺乡镇政权与村委会的关系,使村民自治这一组织形式在提供村级公共产品中发挥核心作用。
     第二,加快建立覆盖农村的公共财政制度,建立城乡一体化公共产品供给体系。
调整国民收入分配结构,落实财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定,切实加大公共财政对农村社会事业的投人,逐步形成城乡一体公共产品供给体系,让公共财政的阳光普照广大农村。长期以来,城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度,公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。相对于城市而言,农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。农民生产、生活所需的公共产品大多都是由农民以上缴税费的方式自己承担,公共产品数量短缺、质量不高是其基本特点。要加快农村经济和社会发展,真正减轻农民负担,就必须要从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度,调整政府公共支出政策,加快建立覆盖农村的公共财政制度,将农村公共事业建设列人公共财政范围,加大对农业和农村的投资力度,建立城乡一体化的公共产品供给体系。向城市和农村提供均衡的公共产品。
     第三,改革农村公共产品供给的决策程序,建立由内部需求决定公共产品供给的机制。
  过去农村公共产品供给是行政指令的结果,公共产品的提供是自上而下,由上级政府决定该提供什么不该提供什么。这种由外生变量即来自社区外部的各种因素来决定公共产品的供给方式,会加大公共资源筹集的压力,导致公共资源筹集制度无论怎么改都会使农民感到负担过重。改革农村公共产品供给决策程序,就要实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。首先,要建立公共产品的需求表达机制,就要进一步推进农村基层民主制度建设,在村民委员会制度和乡人民代表大会制度的基础上,由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决,使农民的意见得到充分反映。其次,要改革社区领导人的产生办法。村级、乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生,而不是由上级组织部门安排。通过选举约束,使选出来的村、乡领导人真正对本地选民负责,把增进本地选民的利益放在首位,在发展公共事业方面尊重民意。此外,要扩大农民在公共产品供给过程中的参与决策权,建立能够真正代表农民利益、能与国家政权对话的民间组织,这一组织有反映农民意愿的信息机制,能够代表广大农民参与公共产品的决策。当然,各级政府更要深入了解农民对公共产品的实际需求,加强可行性分析,要提高农村公共产品生产决策的科学化程度,不作脱离当地农村实际情况的供给决策。
     第四,加快建立城市人才对农村的支持制度。
     人才是事业发展的根本条件。农村公共事业需要人才支撑,但从事农村公共事业的人才短缺。各级政府要采取有效措施,完善城乡之间、区域之间的对口支援机制。通过行政协调、政策引导,形成城市教育、卫生系统对口支援农村教育卫生系统、农村教育卫生资源富裕地区对口支援农村教育卫生资源匮乏地区的良性关系。鼓励高校毕业生和城市的教育、卫生、文化工作者到农村服务。继续实施“大学生志愿服务西部计划”,试行师范院校高年级学生到农村地区学校实习任教制度。开展多种形式的农村公共事业人才培训活动。
     第五,改革农村公共产品资金的筹集制度,拓宽发展农村公共事业的资金渠道。
     我国农村地区地域广阔,农村人口众多,对农村公共产品的需求规模较大,单靠政府供给是无法满足农村公共需求的。因为政府资源是有限的,供给成本又大,而且难以保证所要提供的公共产品适合各地的情况。所以,发展农村公共事业,还应改革农村公共产品资金筹集制度,积极利用市场力量、农村社区力量和非政府组织来提供公共产品。可以借鉴城市基础设施建设的经验,在明晰产权的前提下,积极引进民间资金和外资,构建多元化的公共产品供给渠道,这样既可增加农村公共产品的供给,又可减轻基层政府的负担。

 


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